JRのターミナル駅周辺では多くの人々が行き場を失い、自然と人々は駅に接続する地下街へ流れていきました。　
　一つの代表例として、川崎の地下街をヒアリング調査したところ、川崎市全体の帰宅困難者は約５５００人、そして当該施設の受け入れた人数は２６００人でした。これは全体の約５割に相当します。帰宅困難者の受け入れにおいて、人道的観点から地下街が大きな社会的役割を担ったことがわかります。

　もともと災害時の避難場所になることを想定して設計されたわけではありません。
　１９２７年、浅草・上野間に地下商店街として「上野ストアー」が開店したのがはじまりで、以後、各地下鉄の設置に併せて、多くの地下街が整備されてきました。
　ショッピング以外の機能としては、地上交通の混雑緩和を目的にした地下通路、また駐車場などが挙げられます。
　阪神淡路大震災時、神戸市内には３つの地下街がありました。しかし、地震による構造物の被害はほとんどなく、天井板、柱、壁仕上げ材が落下した程度で、実質的な被害は発生しませんでした。

　構造物の被害が少ないので、屋外に滞留するよりは安全といえます。川崎の地下街では、滞在者のために夜間も照明や暖房を継続するとともに、夜には寒さ対策として段ボールを自主的に配布しました。その後、市から毛布の配布や医師・保健師などによる巡回の支援を受けていますが、このような例はまれです。
　現在川崎駅周辺では公共施設を中心に１０箇所が「一時滞在施設」となっており、地下街もそのうちのひとつです。
　しかし、全ての都道府県の地下街が、一時滞在施設というわけではありません。一時滞在施設には、果たすべき様々な責務があるからです。

　待機場所のない徒歩帰宅困難者が、一時的に休憩や滞在することを目的とした施設です。一時滞在施設は地下街が勝手に名乗れるわけではなく、自治体と協定を締結した施設であり、その要件には「３日間程度滞在する可能性を考慮し、水、トイレ、帰宅支援情報、その他提供など」があります。そのため、新たに一時滞在施設になるためには、場合によっては要件を満たすための施設整備が必要です。
　しかし、地下街は公共施設ではなく、ほとんどが民間の会社によって運営されており「国や自治体の支援なしでは、一時滞在施設になることは難しい」という意見が多いです。
　地下街を含め一時滞在施設の約７割が民間施設であり、民間施設の善意に大きく依存しているのが現状です。自治体の要請で帰宅困難者を受け入れても余震などの二次災害で負傷者が発生した場合は、その責任を問われる可能性があります。
　そのため、施設整備のみならず、そうしたリスクを回避できるルールや法整備が必要であることが指摘されています。

　法的なリスクはもちろんですが、それよりももっと大切な問題があります。